从"流量"到"增量"——"十五五"文旅政策矩阵密集落地，产业底层逻辑正在重写

2026年7月，两份国家级"十五五"规划在两周内接连落地——7月7日文化和旅游部印发《旅游强国建设"十五五"规划》，7月13日国务院批复《扩大消费"十五五"规划》专设"文化和旅游消费"章节——中国文旅产业首次同时拥有"供给侧"和"需求侧"两套顶层设计。政策密度的骤然提升，传递出一个清晰信号：文旅不再只是"第三产业的一个分支"，而是被定位为拉动内需、促进就业、活跃市场的战略性支柱产业。

《旅游强国建设"十五五"规划》首次发布量化目标：到2030年，国内居民出游人次达到83亿、出游总花费7.7万亿元，入境旅游人次1.9亿、总花费超过1500亿美元。对比2025年全国国内出游约60亿人次的基数，五年内需新增约23亿人次，年均增幅超过6.5%。《扩大消费"十五五"规划》则从需求侧配套，明确"社会消费品零售总额达到60万亿元左右"，并列出"提升文化和旅游消费"专章，将夜间经济、研学旅游、邮轮游艇、房车露营、工业旅游等新业态纳入了国家级消费版图。

"从'流量'到'增量'"是两份规划共同的核心逻辑。《旅游强国建设"十五五"规划》提出"充分发挥旅游业的综合带动作用，变旅游'流量'为经济'增量'"，不再仅以人次增长论英雄，而是将旅游视为交通、住宿、餐饮、演艺、零售、乡村产业的综合引擎。一位参与规划起草的专家向央广财经表示，这标志着旅游业定位从"第三产业重点领域"升级为五重使命——服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴，后三项已跨越到文化和外交层面，"是'十四五'没有达到的战略高度"。

政策传导速度明显加快。规划印发不到两周，多地已拿出配套方案：杭州发布建设世界一流国际旅游目的地的"十条举措"，对"人工智能+文旅"融合项目给予最高100万元补助，首次提出入境过夜游客2028年达190万人次的目标；内蒙古自治区出台推进文旅高质量发展意见，明确支持符合条件的旅游基础设施项目发行REITs，并允许文创产品开发净收益的30%用于人员激励；云南全年投放7000万元文旅消费券，创造性设立低空文旅、文创产品和文艺演出三类专项券——低空文旅首次以独立品类进入省级消费券目录。

这两份规划将文旅消费从"锦上添花"推至"战略必选项"的位置，其深层逻辑在于中国经济正经历从商品型消费向体验型消费的结构性迁移。《扩大消费"十五五"规划》明确提出"培育体验式消费"，要求"推动零售、文化、旅游等消费业态深化技术应用、强化创意引领"。《旅游强国建设"十五五"规划》中"体验"一词出现20次。这种从"卖资源"到"卖体验"的转向已反映在实际消费数据中：高端旅游列车暑期预订率超90%，包车游预订量同比增长77%，"一价全包"主题乐园和邮轮热度成倍增长。

交通与文旅的深度融合成为两个规划的交汇点。《旅游强国建设"十五五"规划》提出加大邮轮游艇、低空旅游装备、沉浸式体验装备的研制力度；《扩大消费"十五五"规划》则在"提升文化和旅游消费"专栏中要求"结合实际开展机场、车站、列车、城市公交旅游化改造，开发特色化旅游专线，推出一批银发旅游等特色化主题列车"。国铁集团最新数据显示，2026年上半年全国累计开行旅游列车1797列，较去年同期净增825列，增幅高达85%。55岁以上银发旅客占整体客流六成，暑期三代同游家庭占比接近七成，全龄分层供给正在精准匹配市场需求。

入境消费是另一个政策集中发力的方向。两份规划均明确提出"稳步扩大免签国家范围""优化离境退税便利化举措""积极推广'即买即退'服务"。《扩大消费"十五五"规划》还特别要求"打造'购在中国'品牌""鼓励更多国产品进入口岸出境免税店和市内免税店销售"。商务部研究院报告指出，当前中国入境旅游收入占GDP比重不足0.5%，而泰国超过10%，差距背后是万亿元级的增量空间。复旦大学旅游学系执行主任张朝枝认为，规划"大幅提升了入境旅游的战略地位"，入境游将同时承担刺激消费和增加外汇收入的双重功能。

政策窗口已打开，但落地仍面临考验。行业研究显示，"十五五"规划首次将文化旅游设为国家级专章，且专项债中文旅基础设施占比将从3%提升至8%。但文旅产业本身正经历从"文旅+地产"到"文旅+运营"的模式切换，运营能力已经取代土地资源成为核心竞争力。两份规划能否真正转化为产业增量，关键不在于政策条文本身有多周全，而在于地方政府能否跳出"发券—流量—退潮"的短期循环，将规划中的"智能化、绿色化、融合化"方向沉淀为可运营、可复购、可迭代的产品体系。

亚洲国际品牌研究院（香港）文旅文创研究中心认为，"十五五"首年即密集落地两份国家级文旅专项规划，标志着中国文旅产业正式进入"顶层设计驱动、供需双侧协同"的新阶段。从83亿人次、7.7万亿元的量化目标，到入境旅游收入占GDP比重从不足0.5%向国际水平靠拢的增长空间，再到文旅专项债占比提升、REITs通道打开、消费券品类创新——政策工具箱已前所未有地丰富。预计未来三年内，能够率先完成从"政策承接"到"产品兑现"能力建设的旅游目的地和文旅企业，将在新一轮产业洗牌中获得结构性优势，县域文旅和入境消费将成为两个最快产生增量的赛道。

亚洲国际品牌研究院（香港）文创文旅研究中心，立足香港这一国际窗口与亚洲创意枢纽，以服务"旅游强国"计划为使命，致力于打造具有全球视野的文旅品牌战略智库。我们聚焦文旅融合与文创品牌化发展，依托香港中西交融的独特优势，深度挖掘亚洲文化IP的当代价值，为文旅企业及旅游景区提供从品牌升级、IP孵化到国际市场对接的全链路赋能服务，通过创新研究、产业协同与跨文化资源整合，助力合作伙伴提升品牌话语权与产业竞争力，推动亚洲文旅产业向价值链高端迈进。若您有品牌升级、文旅项目合作或国际化拓展需求，欢迎与我们联系，共同开启亚洲文旅品牌的增长新篇章。